中国社会科学院近日举行“２０１１年法治蓝皮书发布暨中国法治发展与展望研讨会”，发布了《中国法治发展报告Ｎｏ．９（２０１１）》，这是从２００３年以来中国社会科学院第９次发布国家法治报告。今年的法治蓝皮书指出，一方面，我国政府信息公开制度的实施继续发展，政府网站成为公开政府信息的重要渠道，很多政府网站还设置了互动栏目、检索栏目等，加强了公众获取信息的便利性，而且，政府信息公开工作人员的公开意识与业务熟练程度都值得肯定。另一方面，我国政府信息公开工作尚存七大问题：《政府信息公开条例》中各项制度的落实情况欠佳，不少政府机关工作人员政府信息公开意识不高，部分政府网站的政府信息公开流于形式，公众获取信息的难度和成本被人为加大，个别地方政府的信息公开工作存在退步现象等等。
　　《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《公开条例》）自２００８年５月１日就已开始施行，迄今已近３年。从实施现状来看，喜忧参半，总体效果不如公众预期。比如，财政预算、决算公开情况不理想，与《公开条例》的要求相差很远。
　　对于一部行政法规来说，要使其效力发挥到最大化，仅凭“自责”是不够的。笔者认为，当前对于《公开条例》在实施过程中凸显的不足和公众的信息“欲求未满”的状况，应尽快完善各地关于《公开条例》的问责制度。
　　准确厘定政府信息公开之责
　　《公开条例》的颁布，确定了各级政府有责任和义务公开其在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。对于主动公开的信息，《公开条例》明确规定，行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。按照规定，如果行政机关没有按照《公开条例》进行以上信息的主动公开，或者公众通过合法程序要求公开，而其并没有公开的，就应该负有责任。
　　在《公开条例》实施过程中，责任的界定来自于政府本身是否公开或主动公开了应予公开的信息。而其中的难点就在于某个信息本身应属于“公开”还是“不予公开”的范围。在这个关键点上，《公开条例》本身划分不明晰，列举的各项公开信息内容并不能囊括所有现实生活中应该予以公开的政务信息，而一些地方政府往往进一步限制“公开”信息范围。
　　２００８年５月４日湖南省汝城县黄由俭、邓柏松等５位市民请求县政府公开有关原县自来水公司改制的调查报告县政府则以“调查报告不能代表政府意见只是供领导参考使用的因此政府调查报告不属信息公开的范围”等理由拒绝公开。从此事件可以看出，各地政府还需本着公开是原则，不公开是例外的原则，对于不公开的例外信息范围作出明确界定。
　　从《公开条例》来看，例外的范围只有“国家秘密、商业秘密、个人隐私”三种，而关于后两种还可以由政府机关裁量，如果不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。“可能”一词再次模糊概念，往往成为争论焦点所在。
　　而《公开条例》中并未对国家秘密、商业秘密和个人隐私予以界定这就使行政机关在实际操作中拥有很大的裁量权可以轻易地将其不愿公开的信息归入国家秘密、商业秘密和个人隐私的“大口袋”而拒绝公开。同时，我国目前还没有专门的隐私法，这也为例外信息的依据增加了难度。
针对以上情况，明确例外信息范围才能真正对“责”加以界定。首先，可以借鉴外国对例外信息规定的做法，比如美国的《信息自由法》就明确规定了免于公开的九种例外信息，凡不属于这九种例外信息的都应予以公布。其次，一些与《公开条例》相关的法律应进一步完善和修改。就拿《档案法》来说，这部形成于２０世纪８０年代的法律显然与《公开条例》有很多内容不协调甚至相互违背。具体体现在，部分条款的设立与信息公开立法出现“断层”和“不衔接”，档案开放制度在设立原则、开放时间、开放适用范围上与政府信息公开精神不相协调等；制度设计未充分考虑利用者的权利，出现“真空地带”，档案开放制度更多地从档案馆如何有效开展工作、加强档案管理而非从公民知情权保护、政务信息的有效开发利用角度进行内容设计。只有剔除诸如《档案法》、《保密法》及隐私权的界定中与《公开条例》相冲突方面，才能做到真正的有法可依。
　　政府信息公开责任应具体到人
　　关于责任人问题，《公开条例》明确规定，行政机关违反本条例规定，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。有了这些监督和保障措施才能让《公开条例》真正落到实处。但《公开条例》实施两年来，还未发现一起因政府信息公开不力而受到行政处罚的例子，更别说有关负责人受到刑事责任的案例了。
　　问责制的责任人不明确已经成为《公开条例》问责制推行的一大障碍。地方政府在对当地的信息公开立法或者颁布相关政策方案时，必须明确其责任人，明确其信息公开过程中各个环节的具体负责人和相关办事人员的责任。在信息公开中，具体由谁负责，负多大的责任都应有明确的判断依据。同时，在一些行政处罚的案例中，信息公开不力的处罚不应掩埋在“办事不力”或者“渎职”这一宽泛的行政处罚名称之下。对于《公开条例》这一新出台的法律还应引起更多的重视，在问责方面应清晰标出因违反《公开条例》哪一条文而受到行政处罚或者追究刑事责任。
　　追究信息公开失职应强化异体问责
　　作为问责的主体，“谁”来问责显然也是对《公开条例》问责制能否顺利推行的关键。理论上说，公共权力的问责主体是广泛的，“一般划分为同体问责主体与异体问责主体。”在我国的行政问责中，同体问责一直占绝大比重。按照《公开条例》第四章监督和保障中的第二十九条，各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。第三十条，政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。我们看到的都是同体问责的身影。不可否认，同体问责具有其高效、知情的优点。但是对于行政问责来说，只有同体问责还远远不够。因为从利益关系上说，同体问责同属一个体系，有可能结为一个利益共同体。从责任链条上看，上下级之间既有权力隶属关系，就会有责任连带关系而异体问责能有效避免此类问题。所以，在《公开条例》的问责中，属于异体问责主体的公民、社会团体以及媒体应该发挥其重要作用。对于公民来说，应树立真正的民主意识，应有争取合法知情权的意识，同时应对相关的政府信息公开法尤其是《公开条例》有所了解。而新闻媒体在监督政府是否存在掩盖信息或信息公开不力方面应利用其资源优势，以新闻报道和相关评论为武器加大对《公开条例》实施的监督力度。也只有加大对《公开条例》中的同体问责和异体问责的责任感，才能使得问责成为常态。
　　《公开条例》作为一项我国民主化进程中的重要政策法令，它的实施和完善不能仅仅依靠各级政府在每年政府信息公开报告后的自责，而是需要相关问责制的建立和完善，其中责任的界定，责任人的确定，问责主体力量的发挥无疑是十分重要的。
　　作为一项新制度，在短短两年时间里，不可能做到尽善尽美。现在的问题是，如何保证它的法律性和权威性，使条例的内容落到实处。关于信息公开的意义已经宣传很多了，也取得了一些成绩。但是，仅此还不够，还必须加大力度特别是对有意不予执行和执行过于敷衍、拖沓、效率低下的政府机关主管人员和办事人员实施问责制。监察机关和上一级行政机关和新闻媒体，要主动有效地承担起这一重任，选择有代表性的典型事件予以处理，罚一儆百，彰显法律的严肃性。
　　（作者系华中科技大学新闻评论研究中心主任、教授、博士生导师）